「民主党 サイバーテロ対策への提言」中間報告

総務ＮＣ大臣　玄葉光一郎
ＩＴ総括副大臣　島さとし

１．民主党の「サイバーテロ」対策

（１）サイバーテロとは？

（２）現在の対策の基本的な欠陥

1. 国家としてのリスク感覚の欠如
   
   「サイバーテロ」対策において現在の政府の取り組み、ひいては社会全体の取り組みの最大の欠陥は、国家として「サイバーテロ」に対する危機感が欠落していることにある。官邸に設置されている「情報セキュリティ対策推進会議」の議長が政治家ではなく、事務方の官房副長官であることが、これを如実に示している。上記に述べてきたように「サイバーテロ」は一瞬にして我が国を混乱の極みに陥れ、国民生活に重大な影響を与える可能性があることは明らかであり、また昨年の「官庁ホームページ書き換え事件」で社会にその意思と技術を有する者が存在することは明らかとなった。このような国民生活・国家の基盤に重大な影響を与えるリスクを排除・軽減するためには、政治のリーダーシップが不可欠である。
   
   我が国は米国に続く世界第２位のネット大国であるにもかかわらず、官民を通じてネット社会のリスクに対する意識が余りにも低い。逆説的ではあるが、これは政治が国家の意思としてネット社会の危険性を認識し、この危険性から国民を守るという強い意志を示さないことが最大の理由だと考えられる。まず政治が官僚依存から脱却し、その強いリーダーシップによって省庁のみならず、社会の各般の知恵を結集して、ネット社会のリスクから国民を守るという強い意志を示すことが必要である。
   
   
2. 実効性よりも官僚の言い訳に使われる「対策」
   
   上記1とも関係するが、現在の政府の対策の中心は「情報セキュリティ対策推進会議」であるが、この会議自体が各省の局長級の集合体であり、結局は縦割り行政を脱却し切れていない。またその事務局を務める「情報セキュリティ対策推進室」には１０名弱の職員しか配置されていない。「サイバーテロ」の恐ろしさに比べ、余りにも貧弱な組織体制に驚かされる。この「情報セキュリティ対策推進会議」或いは「情報セキュリティ対策推進室」が戦略的な「サイバーテロ」対策を講じられるとはとても考えられず、結果として「政府も取り組んでいる」というアリバイづくりの組織ではないかとさえ思える。
   
   我が国の行政では、「薬害エイズ事件」や「狂牛病対策」に見られるように、国民の生命や財産を守るという実質的な効果を伴った政策よりも、役所或いは官僚が「政府としても精一杯やっている」という外向きの抗弁をするための政策が、往々にして散見される。この「サイバーテロ」対策についても、同様の状況となっている可能性が高い。しかし、ことは国家の基盤を左右する問題であり、実質的な効果を伴う政策が実施されなければ、意味が無い。政策の効果を、時には外部の評価も交えて、常に実証的に検証することが不可欠である。
   
   
3. 専門家が対策の企画立案に携われないシステム
   
   社会の高度化、複雑化に従って、リーダーに理工系の思考力や技術的な素養が求められるようになってきた。しかし我が国では、官民共通して、このような資質を持った人材が登用されることが少ない。特に法学部系を中心とする現在の中央省庁のキャリアシステムにおいては、政策決定の場に技術的な資質・見識を持った人材が参加することは乏しく、日進月歩の技術の進展を、政策判断に生かしきれて無いことが多い。
   
   しかし、実質的に政策効果のある「サイバーテロ」対策を企画立案するにあたっては、ネット社会のメリット、デメリットに通暁した人材の参加は不可欠である。従来の「年功序列型」「法文系優先型」の政策決定システムを改め、最も効果の高い政策を立案し、実施していくためにはどのような人材が必要なのかという観点から、組織のあり方を見直す必要がある。また一方で、いわゆる技術系の人材は、政策決定の重要場面に参加できないこともあって、技術畑に埋没し、それ以外の人々の理解を得る訓練を怠ってきた面がある。政策決定に参加するに相応しい総合的な理解力、判断力を有した技術系の人材を育成することも急務と考えられる。
   
   また情報に関する専門家についても同様の指摘ができる。特に国家安全保障に関して、最もシビアな情報活動を行っているはずの外務省、防衛庁、公安調査庁等の情報の専門家が、「サイバーテロ」対策の企画立案に加わっていないことは、奇異とさえ言える。早急にこれらの人材を活用すると共に、これら情報の専門家を政策立案者として養成することが必要である。
   
   
4. 過度の米国依存
   
   昨年１月に発生した「官庁ホームページ書き換え事件」への対応として、青木官房長官は徹底的な調査を行うと共に、調査にあたってはハッカー問題に関して日本より詳しい米国政府に援助を要請する考えがあることを表明した。また防衛庁では、独自にサイバー攻撃防御対策を進めているが、この対策の重要な一項目である「人的基盤整備」においても中核的な技術要員育成のために米国の専門機関へ職員を派遣している。
   
   言うまでもないが、戦後の我が国の安全保障は米国に依存してきた。そして冷戦構造が崩壊し、国際化・情報化等が急激に進展する「新たな時代」を迎えても、政府は米国に我が国の安全保障を完全に依存しているように見える。米国との二国間関係は、我が国にとって最も重要なものであることは言うまでもない。しかし現実には、米国は冷戦崩壊後の一時期、我が国を経済戦争の「敵」と捉え、外交交渉においても諜報活動などを行っている。日米関係に安穏とすることなく、米国は常に国益維持のために活発な活動を続けているのである。「サイバーテロ」対策においても、米国は自国の利益の範囲内において、我が国への協力は惜しまないであろう。しかし、それに安住し過ぎることは、結果的に我が国の国益を損ないかねない。
   
   現在のネット環境では、例えば大阪から東京へ電子メールを出した場合でも、その過程で米国を経由することは、珍しいことではない。通信基盤の優劣から、米国を経由した方が経済的であることが多いためである。これは、米国がその気にならば、日本国内の情報をいつでも監視できることを意味する。このように現在でも潜在的に米国優位にある環境の中で、さらに国家の安全保障の重要な技術・人材等までも、米国に過度に依存することは、国家として疑問を持たざるを得ない。「平和ボケ」と揶揄される現象が、ネット社会の時代においても、繰り返される可能性が高いと考えるからである。
   
   

（３）民主党の提案する「サイバーテロ」対策

1. 政治的意思の明確化と組織体制の構築
   
   我が国は既にネット社会への大きな一歩を踏み出している。しかし政治的には産業政策面が優先され、これと裏腹にある国家或いは国民一人一人に忍び寄る危機に対する認識が極めて甘い。そこで、まず内閣としてこの潜在的危機に対する意識を明確にし、国民に対する率直な説明を行うべきである。具体的には閣議等で「サイバーテロ」対策に本格的に取り組むという政治的な意思を明確に表明した上で、内閣総理大臣を本部長とする「高度情報化社会危機管理本部」を新設すべきである。
   
   また「情報セキュリティ対策推進本部」は廃止し、新たに政府の基本的機能及び国民生活に密接に関連する重要インフラの機能を維持するための総合的かつ専門的な政策立案を行う組織として「重要インフラ防護センター」を設置するべきである。その構成メンバー選定においては「各府省局長級」というあて職は排し、行政官にあっては危機管理或いは情報の専門家、民間からは重要インフラの管理・運営を担っている分野のセキュリティ責任者を選任することが不可欠である。また各府省においては、この組織のカウンターパートして、それぞれの府省に専任官を設置する必要がある。専任官は自らの属する府省の基本的な政府機能及び属する府省の所管する重要インフラの機能確保のため、保有するシステムの脆弱性を検証し、リスクを低減させるための計画を策定し、これを実施し、個別の府省において対応できない事例については「重要インフラ防護センター」の指示を受けて、他の府省と連絡調整にあたることを任務とする。
   
   さらに社会のネットが進み、リスクが高まると想定される将来においては「サイバーテロ」に対して、情報収集活動、防衛策の実施、警報の発令、捜査、逮捕と言った具体的な対応策を実施する機関の設置が必要である。米国では、これに該当する組織として、ＦＢＩ内に「インフラ防衛センター（National Infrastructure Protection Center:NIPC）が設置されているが、国家の安全保障を維持していくためには、我が国においても同様の機関を設置することを、今から検討していく必要がある。
   
   
2. 対策の企画立案能力の強化
   
   「サイバーテロ」に対する総合的かつ専門的な政策の企画立案が期待される「重要インフラ防護センター」の事務局の選定にあたっては、実質的な対策の企画立案が可能な専門家集団に衣替えすべきである。また各府省においてこの組織のカウンターパートとなる専任官においても、一般行政職との兼任は論外であり、できうる限り専門的な知識・経験を有する人材を、年次等にこだわらず登用することが不可欠となる。いずれの場合においても、霞が関の人材にこだわることなく、近年導入された一般職の任期付き採用を活用することを積極的に検討し、それでもなお人材に不足する場合には新たな公務員制度の導入も検討すべきである。
   
   
3. 関係法律の整備
   
   昨年施行された「不正アクセス防止法」によって、他人のコンピューターへの不正侵入等については法整備が一応整備されたが、その他の面では社会の急速なネット化に法制度が対応できていない。特にネット社会における危機管理については、一般の「緊急事態法制」でさえ議論が回避されてきた傾向がある中で、ほとんど議論がされていないと言っても良い状況にある。
   
   「サイバーテロ」という新たな概念が生まれた以上、本来ならウィルスが「武器」にあたるかどうか、ネットを通じて仕掛けられた「戦争」「テロ」が、従来の戦争と同じと見なして良いかという、非常にシビアな問題にも取り組まざるを得ない。しかしこの問題は従来の経緯があるため長期間の議論が必要であることが予想されるため、当面の法整備として、現在既存法の解釈或いは細切れの場当たり的に制定してきた法律を整理し、ネット犯罪を直接的・全般的に取り締まることができる法整備を行う必要がある。具体的には
   
   
   • 国民生活に密接に関連し、その機能の低下が円滑な国民生活に重大な悪影響を及ぼす、社会インフラとしてのネットワークの安全性を担保し、又このネットワークに参加する国民のプライバシー等が不当に侵されないことを規定する「ネットワーク安全法（仮称）」
     
   • コンピューターネットワークを利用して、人的損害・経済的損害・物理的損害・政府機能の低下・円滑な国民生活に対する障害・適正な商業機会に対する障害等をもたらしたものを直接的に処罰する「ネット犯罪法（仮称）」
     
   • 万が一「サイバーテロ」によって危機的な状況が発生した際の危機管理手順を規定する「サイバー危機事態法（仮称）」
     

   等が必要になると考えられる。
   
   

4. 防衛庁の対応力強化
   
   国家の安全保障を一義的に担う防衛庁の対応力強化は、不可欠な対策である。現在防衛庁では「サイバー攻撃対処部隊」の整備を進めているところであるが、これを期限を区切って早急に整備すると共に、現在想定されている対応力をさらに拡充させる必要がある。具体的には専門家の育成を現在の規模から飛躍的に拡大し、防衛庁に対するアクセスの常時・完全監視システムを構築することが必要である。またソフト面の強化として、米国で行われた「エリジブル・レシーバー」のような演習を防衛庁においても行い、実際のシステムを常時実証的に検証することが必要である。
   
   また現実の我が国の安全保障が日米同盟によって維持されている点を考えれば、「サイバーテロ」対策においても米国との協力関係は不可欠になってくる。この機能を今後とも維持するためには、我が国の国防における情報セキュリティのレベルを、少なくとも米国が信頼に値するものまで引き上げる必要がある。そのためには特に防衛庁の持つ情報システムのセキュリティ技術を高度化し、同時に間違っても秘密漏洩が生じない法制度・運用システムを確立することが求められる。
   
   現在防衛庁は、自らのネットワークシステムが専用線を使っていることから、外部からの侵入はあり得ないとしているが、専用線に秘密保持を依存することは危険である。上記の常時・完全監視システムを一刻も早く完成させると共に、各基地等に出入りする者のチェックシステムの向上、内部者による秘密の漏洩の防止等に努めていくことが必要である。
   
   
5. 警察の対応力強化
   
   警察庁でも現在「サイバーフォース」の整備を進めているところであるが、これを期限を区切って、早急に整備すると共に、「サイバーテロ」に対する中核的な捜査機関として十分な規模にしていく必要がある。「サイバーフォース」は「サイバーテロ」の遠隔地同時多発の可能性、国際協力の必要性、高度な人材育成の必要性等から、警察庁の特別部隊として設置することが望ましく、その上で各都道府県警との連絡体制を強化することによって、実際の捜査を円滑に行える体制を整える必要がある。
   
   
6. 対策構築にあたっての基本的考え方
   
   ネット技術が急速に進展する中、実際に外部からの不正侵入を完全に遮断することは、技術的に非常に困難である。セキュリティ技術者とハッカーの戦いは「いたちごっこ」的な色彩が濃く、セキュリティ技術者が侵入困難なシステムを構築すればするほど、ハッカーの標的になるという傾向がある。そこでセキュリティ対策を構築するにあたっては、「完全な防衛」よりも「被害を最小限にすること」「一刻も早くトラブルを解消し、本来の機能を回復すること」が優先する思想が必要である。とりわけ行政が策定する政策については「無誤謬性」が重視されるために、「完全防衛」の罠に陥り勝ちである。この政策の根本的な発想を転換し、「ダメージコントロール」の思想を取り入れるべきである。
   
   これを具体化するためには、政府のみならず民間においても、米国が行った「エリジブル・レシーバー」のような演習を行う必要がある。極端な場合には、以前ハッカーであった者を集めて、自らのシステムへ攻撃させ、その際にどの程度の被害を被るのかを把握し、その上でその被害をいかに小さく食い止めるか、いかに早く本来の機能を回復させるかという実証的な演習が不可欠となる。
   
   現在独立行政法人「通信総合研究所」ではＤＤｏＳ攻撃実験サーバーを１００台用いて、自在な再構成を可能とした国内屈指の「サイバー攻撃対処研究システム」を設置している。このような既存のシステムを行政だけでなく民間にも広く活用し、政府のリーダーシップによって、一刻も早く民間においても実証的な演習を行える体制を整えることが望ましい。
   
   
7. 人材育成・技術開発等
   
   我が国は安全保障を全面的に米国に依存してきたこともあって、危機管理の専門家が十分に育っていない。さらに近年急速に進展したネット社会に対応した専門家となると、その存在は極めて乏しいと言わざるを得ない。このような状況を一刻も早く解消するために、適切な公的教育機関に情報セキュリティ養成機関を設置することが必要である。その際には、ハッカー等を含む高度な技術を有する専門家を活用することによって、机上の学問ではなく、実際にセキュリティ対策として活用できる実務的な教育課程を設けることが必要である。
   
   また「侵入検知システム」「リアルタイム・トレーシング」など直接的に不正侵入に対応するシステムや「暗号技術」「指紋等による本人認証システム」等の予防策は、今後のネット社会に不可欠な技術であり、この開発を早急に進める必要がある。
   
   平成１４年度予算に対して「ネットワークの安全性及び信頼性」に向けて総額で３１０億円の要求がなされている。これは今年度の２０億円強に比べると飛躍的な伸びといえるが、米国が同様の目的に対して約２０００億円を投入していることを見ると、彼我の差は明らかである。ネットワークの安全確保のためには新たな機関の設置等他に必要な分野もあるが、当面は我が国で最も不足している人材育成、そして独自技術開発の可能性が高い技術開発に対して、より大胆に予算を投入して行くべきだと考える。
   
   
8. 官民連携体制の強化
   
   通信、交通等の重要インフラが民間によって所有・運営されていることから、「サイバーテロ」対策にとって官民連携強化は不可欠である。政府は、今年１０月に「「サイバーテロ対策に係る官民の連絡・連携体制について」をとりまとめ、その強化に乗り出しているが、その内容は「既存連絡体制の活用」として、実際は何ら具体的な対策を取っていないに等しい。より実効的な対策をとるためには、現在の企業―所管業界―所管省庁―官邸という多段階の連絡体制を改め、被害企業と中央省庁の危機管理部門が直接的に連絡を取れる体制を構築することが必要であり、そのためにも前述した「重要インフラ防護センター」の設置が必要となる。この組織を活用することによって、重要インフラを担う企業のネットワークシステムについて官民共同の下で、その特性・限界・弱点等の検証を進め、情報を共有することが可能となる。
   
   我が国の特徴として、民間企業における情報セキュリティ意識が極めて低いことが上げられる。上記のような日常的な官民交流を通じて、一刻も早く民間企業の意識を高めることが必要である。
   
   また企業のみならず、一般の国民に対する危機意識の啓蒙及び適切な情報提供が必要である。現在も警察庁が随時必要情報を提供しているが、これを一歩進め、例えば現在官邸が行っているメーリングリストのような形で、登録者には素早くネット上の危険情報を提供することも検討していく必要がある。
   
   
9. 国際協力体制の強化
   
   「サイバーテロ」には国境は無い。昨年の「官庁ホームページ書き換え事件」からもわかるように海外からも容易にテロは仕掛けられ、また我が国から他国政府等を襲うことも可能である。そのため「サイバーテロ」対策においては、国際協調は不可欠である。
   
   国際社会は現在「ネット犯罪防止国際条約」の締結に向けて努力を重ねている。我が国としても、通信の秘密やプライバシーの保護に十分留意しつつ一刻も早くこの条約を発効させるために全力を挙げると共に、その発効以前においても積極的に各国と情報交換に務めるべきである。
   
   
10. 情報教育の必要性
    
    　安全なネット社会の構築をするために欠かせないのが、国民一人一人の理解と意識である。ネットを活用した社会は確かに個人生活の利便性を飛躍的に向上させ、国内はおろか海外とのコミュニケーション・交流も容易になった。しかし、それは一方で潜在的なリスクを拡大させ、時には自らが意識せずとも「サイバーテロ」に加担することもあり得る社会になったのである。このような国民生活の取り巻く環境が大きく変わったことについて、国民の理解を進めるためには、初等教育からそのメリット・デメリットを的確に説明していく必要がある。単にコンピューターの使用技術を教える「マニュアル教育」ではなく、それが社会にどのような影響をもたらしたか、どのように社会に活用して行くべきか、コンピューターに使われるのではなく、いかに使いこなしていくかをできるだけ早い段階から教えて行く必要がある。そのためにも１年でも早く小学校における「１人１台のコンピューター」の環境を整え、またそれを教える教員の育成を急ぐ必要がある。
    
    

２．「サイバーテロ」の現状

（１）９月１１日の衝撃

（２）ネットワーク社会の進展

（３）海外における「サイバーテロ」の現状

（４）国内における「サイバーテロ」の現状

３．「サイバーテロ」対策の現状

（１）海外における対策の現状

（２）国内における対策の現状

〜まとめ〜

以上