第28回PGA世界総会、第3セッション

紛争後の平和構築における正義、和解、ICCの役割

江田 五月（参議院議員）

司会の方、ありがとうございます。私は、ICC全般にわたる発言を用意して参りましたが、時間の節約のため、これら一切を省略し、直ちに和解の話に入ります。

和解というと、従来、南アフリカの真実和解委員会の恩赦のイメージが強いようです。それは、真実の告白と引き換えに恩赦が与えられるというものです。今では、これは国際的な基準からして正義と矛盾すると考えられています。人道に対する罪は免責されてはならないし、また時効もないというのが、現代世界の法的原則です。和解は、免責であってはなりません。合意が、実体としても手続的にも、正義の原則、つまり「法」に基づいていなければなりません。そうでなければ、永続しないのです。

さて、私自身は、東ティモールの紛争と平和構築を見てきましたので、東ティモールの事例から、このセッションに与えられたテーマを論じてみたいと思います。

東ティモールは、24年間のインドネシアによる占領をへて、2002年に独立を達成しました。紛争が終結したのは1999年ですが、当時、ＩＣＣはまだ条約批准国を増やしている段階であり、東ティモールがＩＣＣによって扱われるということは想定できませんでした。しかし、1998年に合意されたＩＣＣ規定の存在は、東ティモールの紛争後の正義と和解のあり方に一定の影響を及ぼしたと思います。

東ティモールの紛争が解決した後、紛争中の人権侵害について２つの司法プロセスと１つの和解プロセスが考案されました。２つの司法プロセスというのは、東ティモールにおける重大犯罪裁判プロセスとインドネシアの特別人権法廷です。国際法廷といった統一した司法プロセスはつくられず、法体系も主体も異なる２つのプロセスに分裂したのです。

東ティモールの重大犯罪プロセスは、1999年の騒乱における人道に対する罪を含む重大な犯罪について、440人を起訴し、84人を有罪としました。検察と判事パネルの両方に国連が国際スタッフを起用し、裁判は国際的な基準で行われました。問題点は、起訴された人物のうち大半がインドネシア側に所在しており、つまり東ティモール領の外のため、東ティモールで裁判にかけることができないという現実です。330人がまだ裁判にかけられていません。重大犯罪部はインドネシアで逮捕権を行使できないのです。

他方、インドネシアの特別人権法廷は、国際社会の強い要請によってつくられましたが、完全に国内的なプロセスで、国連の支援をまったく受けていませんでした。特別人権法廷が依拠するのはインドネシアの国内法であり、これはICCの規定を踏襲した、かなりりっぱなものです。しかし、現実には、起訴した18人のうち、民兵指導者１人だけが有罪で、他は無罪になってしまいました。国際社会はこれを失敗とみなしています。

現在、国際社会は、インドネシアの国内司法プロセスの失敗を受けてどうするか、次のステップを考えているところです。このままでは、下級の民兵だけが裁かれ、軍の責任者、民兵指導者は裁かれないという結果になってしまうでしょう。はやり欠落しているのは、国際社会の一丸となったコミットメントです。

和解のプロセスについてお話しします。東ティモールでは2002年に設置された受容真実和解委員会（CAVR）がコミュニティ和解プロセスというプログラムを実施しました。これは法律によって定められたプロセスで、重大でない犯罪について、加害者が真実を告白し、罪を認め、謝罪し、何らかの償いを行なうことで、共同体が彼を受け入れるというものです。これによって、共同体から疎外されていた元民兵は再び社会に復帰します。そして、受け入れが完了すると、彼はその罪で訴追されることはないという確約を検察から受けることになります。これは一種の取引きと言ってもいいでしょう。しかし、免責というわけではありません。彼は悪いことをしたことを認め、謝罪し、償いをしています。

この共同体和解プロセス（CRP）は、殴打、窃盗、財産の破壊等、重大犯罪に該当しない罪にだけ適用され、殺人、拷問、レイプ、強制移動といった重大犯罪を犯した者は除外されました。また、加害者側から和解の申し出がない限り、このプロセスは実施されず、一方、被害者が了解しない限り、和解は成立したとはみなされませんでした。つまり、このプロセスは、正義の原則と矛盾しない範囲で、加害者と被害者が直接向き合ってお互いが一歩歩み寄る場を提供するものでした。この現実に達成可能な目標ゆえに、プロセスの成功率は非常に高くなりました。

東ティモールの和解プログラムが考案されたのは、2000年から2001年にかけてです。当時、ICC規定はすでに基準としての地位を確立しており、重大な罪は免責しないという主張が十分に力を得るようになっていました。

ところで、この共同体和解プログラムには、ひとつの特徴があります。それは、東ティモール社会には、仲裁というかたちで紛争解決をしてきた伝統的なやり方があり、これを部分的に採り入れていることです。

共同体和解プログラムは、そもそも、重大犯罪プロセスが扱い切れないたくさんの重大でない犯罪を、弱体な司法機構に過大な負担をかけることなく、処理するために考案されたものでした。そのために、村の有力者が動員され、共同体の集会のかたちをとりました。しかし、それだけでは基準の統一性が保てず、恣意的になってしまう可能性があります。そこで、CAVRが和解集会を監督しました。さらに、プロセス全体は検察当局の監督を受けており、ひとつひとつのケースについて、検察の許可がなければ、そもそも和解を進めることは許されていませんでした。つまり、共同体和解プログラムは、伝統的司法を採用しつつも、CAVRや検察当局の監督により、基準に関しては厳格になりました。このようにして、「法の支配」が貫徹していたのです。

私たちは、この東ティモールの経験から、いくつかのことを学ぶことができます。まず、正義と和解が補完的な関係にあるということ。次に、和解は免責ではなく、法の支配の一形態だということ。そして和解は、両者の歩み寄り、つまり加害者の罪の認知、謝罪、償いと被害者の赦しの両方がなければ、成立しないということ。とくに加害者の最初の一歩、つまり真実を告白し赦しを乞うという用意、が非常に重要だということです。

和解を道徳的なスローガンにしてしまうと、被害者は人間的な感情と道徳の板挟みになって、ひとり寂しく苦しむことになるでしょう。無理強いされた和解は長続きせず、むしろ法秩序に対する信頼を損ね、社会がつらい過去へのこだわりを乗り越える妨げとなってしまうでしょう。今や私たちは法的基準としてICC規定を手にしました。これにより、国際社会が紛争後の正義と和解を「法の支配」に則ってバランスよく実現することが、今までよりずっと可能にも重要にもなってくると、私は確信します。

ありがとうございました。

28th PGA World Assembly/Third Session

Justice, Reconciliation and the Role of ICC in Post-Conflict Peace-Building process

EDA Satsuki (Member, House of Councillors)


Thank you, Ms. Chairlady. I have prepared several remarks to comment on general aspects of ICC, but I omit them all and skip directly to reconciliation in order to save time.

The image of reconciliation that seems to predominate now is that of the South African Truth and　Reconciliation Commission that dealt with the crimes committed under apartheid regime. Reconciliation here entailed granting pardon in exchange for a confession of the truth. Now, this is considered incompatible with justice of international standards. Crimes against humanity are entitled neither to be immune from prosecution nor to be subject to any prescriptive limitations. These are now considered as universal legal principles. Reconciliation must not be granting immunity. It must be based, substantially and procedurally, upon the principle of justice, in other words, upon “the law.” Otherwise, it cannot be sustainable.

Well, as I myself am familiar with the conflict and peace-building process in East Timor, I would like to discuss the theme of this session in terms of the case of East Timor.

East Timor achieved independence in 2002 after twenty-four years of Indonesian occupation. The conflict ended in 1999, but the ICC was then still at the stage of increasing the number of member states who have acceded to the treaty, and so its jurisdiction could not cover the East Timor case. However, the existence of the Rome Statute that was agreed on in 1998 exercised undeniable influence to decide the shape that post-conflict justice and reconciliation took in East Timor.

After the resolution of the East Timor conflict, two legal processes and one reconciliation process were conceived to deal with the violations of human rights during the conflict. The two legal processes were a serious crimes trial process in East Timor and an ad-hoc human rights court in Indonesia. An international tribunal was not set up as a unified legal process,. And so, the whole process was split into two, being conducted under differing legal systems by different bodies.

The serious crimes trial process in East Timor indicted 440 persons on charge of serious crimes, including crimes against humanity, during the violence in 1999. The United Nations appointed international staffs to both the prosecution and the panel of judges, and the trials were conducted according to international standards. But out of these defendants, 84 were found guilty. The problem was that because most of the individuals indicted lived in Indonesia, outside East Timor’s jurisdiction, it was in fact impossible to bring them to trial in East Timor. Thus more than 330 are yet to be brought to trial.

On the other hand, the ad-hoc human rights court in Indonesia, set up under strong pressure from the international community, was a strictly domestic process and received absolutely no assistance from the United Nations. This court was subject to Indonesian domestic law, which is of a rather high standard in keeping with the Rome Statute standards. However the reality is that, of the 18 persons indicted, only one, a militia leader, was found guilty, and everyone else was declared not guilty. The international community regards this process a failure.

Given the failure of the Indonesian domestic law process, the international community is at present considering what to do next. As it stands now, even the serious crimes process in East Timor has been able to bring only low-level militia to trial. The ring leaders of the violence in the military and among the militia group, taking refuge in Indonesia, will not be brought to trial in either country. This has come about because the international community has failed to take a united stand on the issue.

Now I mention on the reconciliation process. The Commission for Reception, Truth, and Reconciliation (CAVR), set up in East Timor in 2002, carried out a process of community reconciliation. This was a process laid down by law, whereby perpetrators of non-serious crimes could, by confessing the truth, admitting their crime, asking forgiveness and making some kind of restitution, be reaccepted into the community. Through this process, former militia men who had been cut off from the community were restored to society again. And when their reintegration was completed, they were given a promise by the Attorney General’s Office that they would not be prosecuted on charge of those confessed crimes. One may call this a kind of trade-off. But this is something completely different from immunity. The perpetrator admits that he has done something wrong, apologises for it, and makes restitution.

This community reconciliation process (CRP) deals only with crimes like battery, theft, and destruction of property, which do not fall under the category of serious crimes. It excludes perpetrators of serious crimes like murder, torture, rape, and deportation. Furthermore, this process neither takes place if the perpetrator himself does not apply for reconciliation, nor is reconciliation considered to have been achieved unless the victim agrees that it has been achieved. So what this process does is to provide, within limits consistent with principles of justice, space for both perpetrator and victim to directly face each other and to facilitate them to take the first step to approach each other. It has attainable goals, and the rate of success of this process in fact has turned out to be extremely high.

East Timor’s reconciliation programme was planned from 2000 to 2001. At that time, the Rome Statute already had an established position as a standard, and it was firmly held that serious crimes should not be subject to immunity.

However, there is one unique aspect in this community reconciliation programme. This is formed partially to adopt a traditional method of conflict resolution in the form of mediation in East Timorese society.

The community reconciliation programme was originally conceived in order to deal with the many non-serious crimes, which were too numerous for the serious crimes process to handle without burdening the fragile judiciary. But it does not mean that this programme was out of judiciary. This programme took the form of community meetings, of which village leaders were quite influential members. If no other device had not been added to this, this would not have assured a uniform standard of law and might have lead the conclusion to arbitrariness. So, it was designed for CAVR to supervise the reconciliation meetings, and in reality this was done. Furthermore, the entire process was under the supervision of the Attorney General’s Office, and without its permission for each case, reconciliation was not allowed to go ahead. Thus, while the community reconciliation programme made use of traditional law, the standard was very strict, owing to the supervision by CAVR and the Attorney General’s Office. Thus, the “rule of law” prevailed.

There are a number of things that we can learn from the experience of East Timor. The first is that justice and reconciliation are in a complementary relationship. Next is that reconciliation is not immunity, but one form of the rule of law. And reconciliation cannot take place unless the two parties agree to shake hands with each other, with admission of guilt, apology and retribution on the part of the perpetrator, and with forgiveness on the part of the victim. And here, the extremely important first step is to be taken by the perpetrator. It is the willingness to confess the truth and to seek pardon.

When reconciliation is turned merely into a moral slogan, the victim, caught between human emotions and morals, only suffers lonely. And of course, forced reconciliation does not last long. In fact, it damages peoples’ trust in the legal order and prevents society from getting over its painful past. Now that we have the Rome Statute as a standard of justice, I am sure it is getting more possible and more important for the international community to carry out post-conflict justice and reconciliation in a balanced way abiding by the “rule of law.”

Thank you.